德国在联合国遭遇“滑铁卢”，真相很扎心

2022 年 2 月俄乌冲突爆发以来，"时代转折"一词频频出现在德国舆论场，被视为理解近年来德国内外政策变化及德国眼中世界变化的核心关键词之一。2025 年下半年以来，现任联邦总理默茨更是在正式讲话和官方文件中使用"时代断裂"来解释世界秩序和德国政府的行为动机。今年 6 月 3 日，德国"历史性"落选联合国安理会非常任理事国，为"时代转折"或"时代断裂"再添一个醒目的注解。

2026 年 3 月 18 日，德国总理默茨在位于首都柏林的德国联邦议院发表讲话   新华社 / 法新

在当日的投票中，德国的"竞争对手"（西欧和其他国家组）葡萄牙和奥地利分别获得 134 票和 131 票，远超德国的 104 票。按照规则，葡萄牙和奥地利第一轮就成功当选，德国则惨败出局。而在 2018 年的选举中，德国获得了 184 个国家的支持。"德国未能获得安理会非常任理事国席位，遭遇重大外交失败。"英国《泰晤士报》网站点评说，这是德国首次在安理会投票中失利，对其全球地位造成严重打击。

这场选举引发的关注和解读超出了选举单一事件的范畴，也出乎德国舆论的普遍预期。选举前，德国外长约翰 · 瓦德富尔还称"感到（各国）对德国怀有基本的好感"；有舆论注意到不利因素，预测这会是一场很有可能要经过两轮投票才能见分晓的"困难选举"。那么，问题究竟出在哪里？世界眼中的德国正在发生怎样的变化？

"志在必得"

观察人士认为，德国选前相对乐观的预判不能说是盲目。

首先，这基于一种"历史惯性"。自 1977 年以来，德国在"西欧和其他国家组"已 6 次当选，其上一次出任安理会非常任理事国是在 2019-2020 年。

德国认为自己理应当选的第二个理由也颇具说服力，即德国是联合国系统排前列的出资国，其中包括其承担的联合国常规预算（位居美国、中国和日本之后），以及对联合国难民署（UNHCR）、世界粮食计划署（WFP）、联合国儿童基金会（UNICEF）、世界卫生组织（WHO）等联合国系统机构和组织的自愿出资。德国也是联合国维和行动的重要出资国之一。单单就出资而言，德国无疑为联合国事业作出了很大贡献。按照付出与回报（或者义务与权利）的正向关系原则，德国认为自己有资格在联合国框架内占据相应的位置。

第三个理由则属于德国的自我认知，即德国认为自己集"调解冲突所需的诚实、维护国际法所需的权威"于一身（德国《明镜》周刊语），这不但与《联合国宪章》宗旨完全吻合，而且，作为"联合国所代表的有效多边主义最尽力的维护者"，其实际表现甚至强于应该为安理会"瘫痪"负责的某些常任理事国。因此，德国申请成为安理会非常任理事国的逻辑应该是，"德国进不了联合国安理会是联合国出了问题"，"没有德国的安理会（运作起来）不会更容易"。

输在哪里

德国官方首先把竞选失败归罪于政治对手的阻挠。比如，有声音认为，由于德国在俄乌冲突中已成为乌克兰最大援助国，所以俄罗斯不希望德国进入安理会。瓦德富尔以确定的口吻称，"我们发现俄罗斯针对我们做了工作。"

也有人认为技术性失误导致了竞选失利：奥地利和葡萄牙分别于 2011 年和 2013 年宣布参选"西欧和其他国家组" 2027-2028 年的非常任理事国席位，德国则是结束上个任期（2019-2020 年）之后才宣布参选。也就是说，奥葡两国的竞选工作做得更为充分，很多国家的投票决定早已作出，德国实际很难扭转劣势。

此外，有德国舆论预感到，德国对以色列的支持在目前以色列卷入的地区性冲突背景下，可能会成为德国最终获得广泛支持的障碍。不过瓦德富尔在败选后否认这是主要原因，为德国的立场进行了辩护。

在 6 月 10 日的德国联邦议院专题辩论中，反对党德国选择党议员代表认为德国"对乌克兰言听计从"导致了其此次在联合国的失败；左翼党议员代表认为，败选原因在于德国在所谓维护国际法时"持双重标准"以及近来的扩军举措；绿党议员代表则认为，德国由于"没有令人信服地支持人权和基于规则的国际秩序"才缺少支持。

国际舆论的分析重点基本集中于一点，即德国在巴以冲突、美国对委内瑞拉军事行动、美以对伊朗军事行动等热点问题上的立场表明"德国政府会选择破坏国际法和《联合国宪章》"，或者"并不认真对待自己所声称的标准"，而这种做法至少已经体现在上一届德国政府的外交风格中。

中国学者姜锋在接受德媒《柏林日报》采访时称，国际社会已不再信任德国的外交政策。近年来，德国"大幅增加军费开支，但同时削减了发展援助和气候保护资金"，这一做法违背了德国自身的价值观。德国道德化的外交政策无法保持前后一致，因此，批评者将其描述为"道义机会主义"。

作茧自缚

"基于规则的国际秩序"，是德国外交的核心理念之一。这一概念的来源目前没有确定说法，就其当下主要内涵而言，有分析认为，其思想内核源于二战后美国主导建立的所谓"自由主义国际秩序"。随着发展中国家群体性崛起，美西方相对实力和国际影响力持续下降。在此背景下，美国越发强调所谓"基于规则的国际秩序"，目的在于维护自身不断衰落的霸权。近年来，这一概念的应用蔓延至更多西方国家，德国可谓最积极的"推广者"之一，同时也为这一概念注入了德国自身的理解。

今年 2 月，"德国国际政治与安全研究所"（SWP）出台一份名为《德国外交政策与"基于规则的国际秩序"理念》的研究报告。通过梳理德国政府文件，报告指出，"基于规则的国际秩序"不能与国际法秩序或者"法治"划等号，其实质是一个"模糊的政治概念"。

这个概念第一次在德国联邦国防部发布的《安全政策与联邦国防军的未来白皮书（2016 年）》中出现，此后成为德国外交和安全基础性文件的标准表述，并围绕着核心概念"基于规则"派生出大量新概念，如"基于规则的多边秩序""多边嵌入、基于规则的多极化""基于规则的海洋秩序""基于规则的印太秩序""基于规则的贸易秩序""基于规则的空间与市场联通和数字转型""基于规则的太空使用"等等。

在反对党左翼党通过联邦议院程序问询后，上一届德国联邦政府于 2021 年 6 月正式以国际法为参照，为"基于规则的国际秩序"下了一个定义——"‘国际法’和‘基于规则的国际秩序’这两个概念是相辅相成的。其中，‘基于规则的国际秩序’是一个政治概念，而‘国际法’则是一个法律概念。‘基于规则的国际秩序’除涵盖具有法律约束力的国际法规范外，还包括不具法律约束力的规范、标准及行为准则。这一政治概念还涉及各类国际论坛平台及其决策规则和谈判程序。"

在国际层面，这一概念多年来都存在争议，尤其是其预设了某种既定的规则，即指向美西方所谓的"自由主义国际秩序"，实际目的在于规训"挑战和不遵守规则""试图制定新规则"的那些国家。

分析人士认为，作为政治概念的"基于规则的国际秩序"动机极不纯粹，这从根本上决定了德国把自己视为所谓"基于规则的国际秩序"维护者的认同叙事难以令人信服。一旦涉及特殊盟友如以色列、美国，或者盟友的敌人、自己参与制裁的国家如伊朗，相应规则就可以放宽标准或者随意扭曲。

2023 年 10 月联合国大会投票通过了一项巴以问题决议，谴责针对巴以双方平民的一切暴力行为，要求人道主义援助能够不受阻碍地进入加沙，投票中德国以决议没有谴责巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（哈马斯）为由弃权。2025 年 6 月，就以色列对伊朗发动军事打击，默茨在加拿大七国集团峰会期间接受德国电视二台采访时说："这是以色列为我们所有人在干的脏活儿。我们也受到了那个政权的影响。"舆论哗然。类似的例子有很多。

定位争议

有分析认为，奥地利和葡萄牙胜选的另一个理由是两国体量相对较小，或有中立的传统，或有国际调停的经验，这有利于代表小国的利益，在"大国竞争日渐主导国际格局"的背景下维持平衡。属于"中等强国"、阵营立场相对鲜明的德国此时进入安理会，有可能使局势更加复杂，导致格局失衡。

"中等强国"是近来国际舆论场不时提及的语汇，这一概念由来已久，但国际社会对此并无明确定义。当前语境下，一种解释认为，它是一些有意愿也有能力参与国际秩序建构的国家在大国竞争、"时代断裂或转折"的背景下为自己重新发现的一个地缘政治概念。加拿大总理马克 · 卡尼今年 1 月在世界经济论坛 2026 年年会上的演讲被很多人视为"中等强国政治觉醒"的宣言。

卡尼认为，"基于规则的国际秩序"不外乎是一场舒适的"虚构"，因为最强者会根据自身利益随意藐视规则，贸易规则的执行是不对等的，国际法的适用标准因被告或受害者的身份不同而有所区别。"美国霸权曾经提供公共产品如开放的海上航道、稳定的金融体系、集体安全，但这种交易已经不再奏效"，旧秩序已经结束。"中等强国"必须联合行动，"因为如果我们不在谈判桌上，我们就会出现在菜单上"。

在一些分析人士看来，德国从二战结束以来始终待在美国保护伞下，如今，其在卡尼的演讲中发现了自己苦寻而不得的战略视野。然而，卡尼呼吁的所谓"中等强国戳破谎言"，"真正独立"，联合起来建立多元的伙伴关系，能否真的成为德国未来外交政策的支点？

德国联邦政府 2022 年开始使用"中等强国"这一概念。德国联邦总统施泰因迈尔 2025 年 9 月 24 日在德国外交协会 70 周年庆典上发表纲领性讲话，将德国定位为"中等强国"。德国《国际政治季刊》2026 年春季号甚至称默茨为"中等强国总理"，因为他从 2026 年以来数次提出构建"中等强国联盟"的构想。然而，当前语境下的"中等强国"，很可能同时要面对诸多小国的不信任与一些大国逼迫选边站的双重压力。此次德国在联合国选举中落败，隐约可以看出前者的蛛丝马迹。而后者，则更好理解。

有批评声音给出了一种逻辑。如美国学者迈克尔 · 贝克利撰文指出，"中等强国"的活跃实则出于焦虑。当前"霸权庇护正在减弱，超级全球化正在瓦解，高速增长正在放缓"，曾经风光无限的"德国模式"陷入停滞。文章表示，如果"中等强国"既无法独立自主，又无法形成一个极点或者临时抱团取暖，那么它们的宿命就是"无法选择是否生活在一个等级化的世界里"，而"必须选择一个更大的体系来依靠"，"中等强国"切忌"将自主的表演误认为是实力的实质"。

经历此番失败，德国或许需要重新考虑自己在国际格局中的定位，以及相应的行为和指导原则。德国自 2005 年以来与巴西、印度和日本结成所谓"四国集团"（G4）小组，试图推动联合国安理会改革，认为"作出重要贡献的国家和地区代表性国家"应成为常任理事国。今天看来，这就是典型的"中等强国结盟"行为。事实证明，多数国家，无论是小国还是大国，都对此表示反对。

分析人士认为，随着时局的变化，隐藏在德国成功经验和战略思维之下的双重身份幻象或将进一步显现出来：面向自身历史经验，德国建立了所谓"基于规则的国际秩序"维护者的认同叙事；面向未来的国际秩序，德国试图以"中等强国"的身份参与构建。而这两种"身份"，本身也存在相互矛盾的成分。无数历史案例告诉人们，走出幻象，方能更好地应对现实挑战。就相关问题，德国将做出怎样的改变，外界拭目以待。（作者系上海外国语大学欧洲研究所执行所长、副教授）